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闻韬:谈信访立法的必要性
 
作者: 闻韬   发布时间: 2014-04-09 11:24:37   来源: 人权杂志
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街道举办信访宣传进社区活动

 

  信访活动已经成为民意表达、利益诉求的一个较为突出的社会现象,解决信访问题、保障公民权益也是当前社会建设的重要内容。信访立法不仅具有必要性,而且有着深刻的实践基础和制度基础。

 

  一、信访活动关涉公民的基本权利,应当通过立法加以保障

 

  《国务院信访条例》规定,信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”① 《国务院信访条例》同时还规定,“社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行。”②实践中,党的机关和司法机关,也根据不同情况,制定了有关规定,其内容都涉及公民的民主权利。

 

  《中华人民共和国宪法》规定:“国家尊重和保障人权。” “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。 对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。”

 

  由上可以看出,公民的信访活动,集中体现为宪法规定的五种诉愿权利,即批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权。它既是《信访条例》的宪法渊源,也体现为公民享有的基本权利,具有宪法基本人权的属性。

 

  二、现行法规阶位过低过窄,缺乏足够的权威性和覆盖面

 

  伴随着《国务院信访条例》的制定和实施,国务院各部门、企事业单位以及各省(自治区、市)也制定了相应的信访条例或规范,党的机关和司法机关也分别具有相应的制度规范。《国务院信访条例》只是一部行政法规,调整范围有限,各省(自治区、市)或行业部门制定的条例或规章又主要体现为《国务院条例》具体化或者操作性办法。这些条例、制度和规范,均属于一般性或者较低层面的法规或规章,既缺乏足够的权威性,也没有形成统一完备的信访法制,与当前信访工作的形势任务不相适应,与社会建设的要求不相适应,与依法治国的要求也有很大的差距。

 

  三、信访活动中的矛盾和问题,要求加快立法步伐

 

  当前,信访现象,在我国社会已经较为普遍,特别是随着改革开放的深入,随着利益调整的深化,尤其是随着公民权利意识的增强,经济社会建设中的矛盾和问题大量地涌入信访渠道。目前所出现的“信访高潮”、“领导干部接访”、“截访”、“缠访”、“非正常访”不时成为热词和关键词。从某种意义上讲,法律的制定和实施,总是随着建立和完善社会秩序而确定的。面对如此突出的信访问题和信访活动,在我们坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的制度设置中,必须从中国国情出发,从建设民主政治、强化人权保障的角度,对信访活动加以规范。这种规范既包括对信访人行为的规范,也包括对引起信访问题或者有权解决信访问题的公权力机关行为的规范。

 

  近几年来,信访立法已经成为社会各界的强烈呼声,每年人大、政协会议,都有很多提案提出要进行信访立法。从依法治国的角度看,信访立法势在必行。

 

  四、信访立法具有良好的制度基础和实践基础,条件基本成熟

 

  首先,由于游行、示威、罢工、言论自由以及民间维权组织等方面受到一定限制,信访已经成为我国民主政治的一个重要制度设置和公民反映意见和诉求的一条重要渠道。随着市场化、国际化的推进,公民对权利的诉求越来越多,信访问题呈多元化和复杂化倾向,同时信访量也居高不下,或呈时高时低趋势,已经成为不可回避的社会现象。各类公权力机关事实上也高度重视信访工作,并设有相应的信访机构和信访工作人员,社会成本投入也比较高。信访工作已经成为各级各部门的一项重要工作。其次,新中国成立以来,党和政府高度重视信访工作,并与时俱进地不断完善信访制度,加强信访工作,形成了相应的体制、机制和制度体系。第三是伴随着改革开放的深入,国内外信访制度设计方面的经验,也得到了交流和互动。综合这些因素,可以说进行信访立法已经具备基本条件。

 

  五、信访立法要着力解决阶位低覆盖面窄的问题,重在两个规范

 

  首先,要解决覆盖面的问题,由于信访活动涉及到党政企事业和司法各机关,出台的法律应当覆盖所有国家机关包括各级人大及其常委会、人民政府、人民法院和人民检察院以及企事业单位。其次,要提高法律阶位。根据法律的覆盖面,鉴于法律保障和维护的是公民的基本权益,规范的是各级各类人大、政府、司法、企事业等公权力机关或部门单位,应当由全国人大制定,列入基本法律范畴,本着探索实践的原则,也可以从普通法律入手。第三,立法的重点是要解决信访人和公权力机关的行为规范问题,也就是双方的权利义务。规范公权力机关的宗旨和目的是为了保障公民的合法权益,规范信访人的行为是为了更好地保障信访的秩序和社会稳定,要明确双方的权利和义务关系。在立法过程中,不仅要广泛地听取社情民意,还要借鉴国外在信访制度方面的一些成功经验。

 

  (作者系美国波士顿大学硕士研究生)

 

  注释:

 

  ①参见《国务院信访条例》第二条,2005年1月5日国务院第76次常务会议通过,2005年5月1日起施行。

 

  ②参见《国务院信访条例》第四十九二条。

 

  《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,1951年6月政务院颁布。

 

  《党政机关信访工作暂行条例(草案)》1982年2月中办、国办转发。

 

  《信访条例》1995年10月28日国务院令第185号发布。

 

  《关于进一步加强新时期信访工作的意见》2007年3月,中共中央、国务院下发。

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