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赵树坤:从国际人权法看残疾人保障
 
作者: 赵树坤   发布时间: 2014-02-12 13:54:02   来源: 《人权杂志》
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  人权是当代国际社会普遍关注的重大问题之一,也是中国法治事业不可或缺的基本价值目标之一。“中国共产党领导人民进行革命、建设、改革,就是要实现全中国人民广泛的自由、民主、人权……中国集中力量发展经济,促进社会全面进步,坚持发展社会主义民主,建设社会主义法治国家,都是为了促进中国人民的人权事业。”①特定群体的人权保障,如少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人等等,越来越受到关注。2009年4月13日国务院新闻办公室发表了《国家人权行动计划(2009—2010年)》,2012年6月11日,国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划(2012-2015年)》,这两个国家人权行动计划都将“少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利保障”专门列出。据第二次全国残疾人抽样调查的结果数据,截至2006年4月1日,我国各类残疾人总数达8296 万人,占全国人口总数的6.34%。目前对残疾人权利保障方面究竟存在怎样的问题?如何更进一步推进这一庞大群体的人权保护水平?本文将着力从国际人权法视角分析这些问题。

  一、我国残疾人保障思路的变迁

  中国古代就有大量的保障残疾人的思想、制度,客观上也带来了残疾人群体基本境况不断改善的事实。但总体上,古代对残疾人的保护具有明显的历史局限性。一方面,古代人对残疾的认识可以概括为“个体残损论”,即视残疾为个体的悲剧与不幸;残疾人是自身残损的牺牲品,他们通常被视为一种不幸或可怜的角色,具有极强的依赖性,不能自立,从而需要外界的怜悯、同情和关照。另一方面,从周代起,中国就有敬天保民思想,君主应该爱护其所治下的人民。《诗经》有“乐只君子,民之父母”(《诗•小雅•南山有臺》),“恺悌君子,民之父母”(《诗•大雅•泂酌》),认为好的官吏是民之父母。《尚书•洪范》则说“天子作民父母,以为天下王”。孔子的“夫民之父母,必达于礼乐之原”,主张君主、卿大夫应该遵守礼乐之规则才能为民之父母(《礼记•孔子闲居》)。在这些思想支持下,国家或君主体恤残疾子民、怜悯扶助残疾人等事实就自然而然。但是,这种家国主义社会秩序基础上的古代残疾人保护,从道德义务、人伦出发,虽然一定程度上改变了残疾人个体悲惨的生活境遇,但其终究是一个“家天下”格局下的“安抚子民”、“哺育百姓”的问题。换言之,古代的残疾人保护是建立在残疾人不具有独立人格前提下的,自然也不承认残疾人是独立的个体,亦不会关注残疾人的主观能动性和社会认同等。这既无法发展出残疾人与他人之间在人格上的平等观念,也无法真正、长远地保护残疾人。

  近代以来,中国古代的家国体制逐步为民族国家建构所取代。尤其是近年来人权话语、法治国家等新的理念和秩序模式,为残疾人权利保障开辟了新的视角。一方面,人权理论主张人之为人应享有权利,这种权利不因人的能力残损而有所消减。任何人仅仅基于自身作为人的身份,就享有与他人同等的人格、尊严和权利。由此,对“残疾”的认识与“个人残损论”有所不同:残疾固然是一个人身体上有缺憾,但其也仅仅是“身体”上有缺陷,残疾并不构成人性的差异。“必须区分在法律面前被承认为一个人的能力与行为能力即通过自己的行为建立权利和义务关系的能力。在法律面前被承认为一个人的能力在本质上是与对法律人格的承认联系在一起的,而行为能力则不是承认法律人格的必然结果。”②既然残疾不损人性,基于共同的人性原则,每个人的生命都是独特的、具有同等的内在价值,故而,所有人在人格和尊严上都是平等的,每个人都有权得到社会的关爱,每个人都有自我发展的权利和自由。③另一方面,法治国家通过宪法强调国家尊重和保障人权,维护和保障残疾人权利是国家的责任。如此,保障残疾人不再是统治者的慈悲仁政,而是权力合法性的内在要求。任何国家和政府,都必须致力于救济、扶持、保障残疾人各项不可剥夺的权利。这种保障不会因领导人的注意力的改变而改变,是制度化的、程序化的、规范化的。从1978年改革开放到目前为止,我国的残疾人保障思路基本上是建立在个人\国家、权利\权力二元结构的思想基础之上,维护和保障残疾人权利是社会主义法治国家建设目标中的一环。

  二、当前残疾人权利法律保障的困境

  经过三十多年的法治探索,在残疾人权利保护的制度建设上,我国取得了很大的成就。改革开放之前,我国对残疾人权利保障主要依赖政策形式。新中国成立之初,1950年《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》,规定对伤残军人、民工、民兵进行特别抚恤。1951年《劳动保险条例》规定职工退休养老、疾病伤残纳入社会保障中。1978年以来,法制在国家建设中扮演的角色越来越突出,残疾人权利保障上也逐步实现了一般法与专门法、中央法与地方法、法律与政策互相配合互相支援的国内法规范体系。

  这一体系的特点是:首先,一般法与专门法相配合。我国宪法第45条规定,“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利;国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业;国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属;国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”在宪法的指引下,《选举法》、《兵役法》、《行政许可法》、《公务员法》、《刑法》、《民法通则》、《物权法》、《婚姻法》、《继承法》、《劳动法》、《义务教育法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等一般性法律都增加了保护残疾人权利的条款。同时,国家也适时出台关于残疾人权利保护的专门规定。1990年全国人大常委会制定并通过了《残疾人保障法》,该法于2008年进行了修订。新修订的《残疾人保障法》更加明确政府在发展残疾人事业、维护残疾人权益中的责任。进一步明确禁止对残疾人在教育、就业、文化生活等方面的歧视,提高了法律的可操作性。另外,1994年颁布的《残疾人教育条例》、2007年的《残疾人就业条例》也属于专门性法律文件。

  其次,中央法与地方法相互配合。我国幅员辽阔,各地发展不平衡是国情之一。为了有效落实上述残疾人权利保障中央立法,各地方立法机关结合本地实际,切实有效地制定实施细则、办法等,构成了与中央法律法规协调配套的规范体系。截至2009年,各地制定或修改了关于残疾人的专门法规、规章,省级7件、地市级20件;制定或修改了直接涉及残疾人利益的法规、规章,省级10件、地市级21件;残联参与制定或修改了38件省级和60件地市级法规、规章;制定或修改了9件省级、88件地市级、484件县(市、区)级扶助残疾人规定;制定了48件省级、134件地市级、460件县(市、区)级残疾人权益保障政策文件。

  最后,法律与政策相互配合。除了上述法律外,政策对残疾人权利保障同样发挥了巨大作用。1988年9月国务院批准《中国残疾人事业五年工作纲要(1988—1992年)》;1991年国务院批转《中国残疾人事业八五计划纲要(1991—1995年)》;1995年批准《中国残疾人事业“九五”计划纲要(1996—2000年)》;而后《中国残疾人事业“十五”计划纲要(2001—2005年)》;2006年《中国残疾人事业“十一五”计划纲要(2006—2010年)》,“残疾人事业五年计划纲要”的连续出台,极大地促进了我国残疾人权利保障的发展。2008年3月,《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》颁布,提出中国政府促进和保护残疾人权益的总体思想、指导原则、目标任务和重大措施。经国务院批准,2009年国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划(2009—2012年)》和2012年发布的《国家人权行动计划(2012—2015年)》,都专门就残疾人权利保障提出了具体的要求,设定了合理目标。2010年3月,国务院下发《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》,要求到2015年建立起残疾人社会保障体系和服务体系基本框架,到2020年做到“两个体系”更加完备,实现残疾人享有基本公共服务、基本生活保障、基本医疗保障和康复服务,文化教育水平显著提高,就业更加充分。2011年7月11日国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,将“残疾人基本公共服务”单列一章,明确了“十二五”时期残疾人基本公共服务的重点任务、基本标准和保障工程。

  另外,早在1956年,我国就批准了《改善战地武装部队伤者病者境遇之日内瓦公约》。1987年,批准了世界劳工组织通过的《残疾人职业康复和就业公约》;2008年批准了《残疾人权利国际公约》以及涉及到残疾人非歧视、平等参与等方面的《经济、社会及文化权利国际公约》等。

  但是,法律作为残疾人权利保障上的显性规范与制度规范实际运行效果的二元分裂的事实,可以说是当前残疾人权利保障上不容忽视的困境。首先,“有法规,无实施”。比如,国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业,但实践中,许多单位本来有适合残疾人工作的岗位,却不依法按比例安排残疾人就业。根据人力资源和社会保障部2011年统计,29个省、自治区、直辖市近五年仅招录92名残疾人公务员,其中大多数为各级残联所录用。其次,“有法规,无问责”。有的是因为侵犯残疾人权益的责任主体难以确定所以无法追究。有的是一些法律规定在司法实践中几乎没有适用过。有的是法规交叉、冲突,不好适用。比如,目前国内很多机场都设有无障碍设施,但是,公用轮椅、专用升降机等设施破损或闲置,盲道被挤占、残疾人的专用厕所变成仓库等现象较为突出。另外残疾人平等受教育权、婚姻家庭领域中的权利等实现程度都很低。第三,“有法律,无基础”。一种情形是法律缺少深厚的文化基础。比如,法律宣称残疾人具有与他人同样的人格尊严,享有平等权利。现实中,许多人依然视残疾人为“二等公民”,在日常生活中排斥、歧视他们,甚至伤害他们;还有些人尽管客观上愿意而且能够善待、帮扶、救助残疾人,但主观心理上却将自己放在道德制高点上,以恩惠的态度,居高临下施舍性地“善待”。另一种情形是法律缺少经济基础。比如,有一种观点认为,残疾人权利保障与国家经济实力是密切相关的。只有经济发展好了,国家财力雄厚,才可能实现残疾人的医疗照顾、康复援助、文娱教育辅助等目标。没有经济基础支撑,再好的法律也只是好看而已。

  三、国际法视角下残疾人保障的启示

  随着我国人权事业与国际社会的合作越来越深入,残疾人保障方面应该更多地吸收国际社会提供的有益经验。联合国大会1993年通过的《残疾人机会均等标准规则》指出,1960年代末,一些国家的残疾人组织开始拟订一个新的残疾人概念。这一新概念表明了残疾者个人遇到的限制不但与环境的设计和结构密切相关,而且也与人们的态度密切相关。2006年联合国通过的《残疾人权利公约》强调“残疾是一个演变的概念,残疾是伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果。”

  很明显,这个关于“残疾”的新定义关注的重点明显不同。“个体残损论”将“残疾”视为命运的偶然性,是个体的不幸。而新定义却认为“残疾”不仅在于其所涉及的人是医学意义的能力障碍者,更在于是公众态度与环境障碍相互作用产生了“残疾”。所谓的“正常人”,首先是社会建构起来一套标准,继而社会按照所谓的“正常标准”设计出一整套社会运行的基本规范、组织机构、甚至文化认识。凡是不符合这些“正常”标准的“失常的”或者被称为有“残疾”的人在社会生活中就会遇到一系列障碍。这些障碍直观上是“物质设施”层面的,但一旦“正常”与“失常”的区分在实践中不断固化,假以时日,必然映射到文化心理结构上。例如,社会形成了“听得见、看得到”的人是正常的这种标准,继而文学艺术作品以有声、有色为特点;而一旦一个人是聋人或盲人,他或她就无法享用此种文学艺术作品,同时也被贴上“失常”、“残疾”的标签。在这里,聋人和盲人之所以被区别出来,是社会公众持有的“正常”观,以及这种“正常”观支持下所形成的社会环境障碍间相互作用。故而,“以《残疾人权利公约》为代表的国际人权公约开始力促人们认识到,残疾不只是甚至主要不是残疾人自身能力的缺陷,而是一种融入社会环境的障碍,这种障碍的成因包括社会公众的歧视、缺少对残疾人的支持等。”④

  对“残疾”的理解因为引入“社会”之维,由此,残疾人保障就要考虑社会维度。“社会”既然实质性地参与或助推了“残疾”的形成,前文关于残疾人保障的“权力\权利”结构的思路,就应该加入一个社会的维度,即“权力\社会\权利”三元结构的思路。这种三元结构思路的益处在于:

  一方面,“社会”维度的引入有助于更细致地考察法律制度所在的社会文化基础,法律规范所面对的人们的文化心理结构。平等作为一种现代价值观,其最深意蕴的人格平等、尊严不受侵犯等内容,至今对于许多中国人依然是陌生或隔膜的。《中国大众人权观念调查报告》指出,“中国大众权利主张和要求更倾向于经济和社会权利”,“对于从事不光彩职业或道德上处于劣势的群体,大众对他们的权利认可度很低”。⑤在现实中,许多人更愿意在经济上接济残疾人,而无法真正地消除内心的歧视。倘若公众无法在态度和心理层面消除歧视,那么制度运行中的行动就难免因时因地而变,难有连续性和可预期性。

  另一方面,“社会”维度的引入有助于缓解政府唱“独角戏”的压力。中国社会结构长期被冠以“大政府小社会”这一特点。由于社会发育晚,孱弱,政府和国家一直以“全能型”姿态担当着所有领域里的责任。然而,随着社会现代进程的拓展,“全能型”政府很难名副其实,政府不可能也无力对社会事务大包大揽,该由社会自行管理的必须交给社会。残疾人权利保障上,如果没有非政府组织、社会团体、自治性团体、组织这些“社会”力量的加入,政府唱独角戏,必然会捉襟见肘。

  国际人权法关于残疾的新认识及由此带来的新思路,无疑对发展中国残疾人保障事业是有裨益的。同时也提醒我们,应该以更为开放的态度,更国际化的视野,更全面地汲取各方经验推进残疾人保障事业走向更大的进步。

  (作者系西南政法大学副教授)

  注释:

  ①《江泽民文选》(第2卷),第55—56页,人民出版社2006年出版。

  ②【奥】曼弗雷德诺瓦克:民权公约评注(上),第280页;毕小青、孙世彦主译[M],北京:生活、读书、新知三联书店,2003年。

  ③张爱宁:国际法对残疾人的保护[J],政法论坛,2010年第四期,第139页。

  ④张万洪、丁鹏:中国残疾人权利的保障状况[J];李君如:中国人权事业发展报告[C],第408页,社会科学文献出版社,2011年。

  ⑤张永和等:中国大众人权观念调查报告[J];李君如:中国人权事业发展报告[C],社会科学文献出版社,2013年。

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