确保发展权和摆脱贫困的权利

（英国）罗伯特·沃克

　　关于贫困的含义有很多困惑。可持续发展目标中有四个相互竞争的贫困概念：绝对贫困和相对(收入)贫困；能力贫困；多维贫困。结果是分裂的。低收入国家被规定了更具挑战性的目标，而高收入国家可以自由选择不那么严格的目标。相互竞争的概念是可以调和的，将来应该在全世界范围内使用单一的贫困衡量标准，以反映制约基本自由的多个方面。 

不论概念如何，贫困都是由资源初次和二次分配的不公平造成的。受历史遗留问题影响，市场力量、政府和国际组织未能充分改变收入的基本分配，使得贫困每天都在重现。可持续发展目标的第17个目标未能重新平衡有利于发展中国家的贸易，而且在确保国际合作方面有缺陷，这都侵犯了1986年通过的全球发展权。

只有通过有效的国际伙伴关系，支持全球治理，解决不平衡和不充分的发展问题，才能充分解决贫困问题。这需要对全球机构进行改革，包括最终实现联合国的民主化，以确保负责发展和全球贸易的国际组织不再主要为发达国家的利益服务。

这些改革将受到企图使经济和政治霸权永久化的力量的抵制，在全球发展倡议之外，在这些改革之前，必须在世界贫困国家实施基本的社会保护。不幸的是，很少有领导人关心生活在其他司法管辖区的人们的权利和贫困问题。

贫困是指缺乏金钱和类似金钱的资源及其直接后果；因此，它本质上是多维的。它可以是侵犯人权的结果，也可以导致无法享有人权。有些人认为贫困本身就是对人权的侵犯。

不论贫困是否被认为限制了人权，人们普遍同意应该减少或消除贫困。没有哪个国家的领导人主张加剧贫困。可持续发展目标要求到2030年消除极端贫困，并将所有其他程度的贫困减少一半。

这些目标不太可能实现的事实是一个警告，即人权即将在全球范围内受到侵犯：

…政府行动或不行动导致贫困，或政府未能对造成、加剧和延续贫困和边缘化的条件作出适当反应，往往反映或与侵犯或剥夺人权密切相关。(布拉曼和格鲁斯金，2003)

这篇文章通过将贫困的不同定义嵌入人权论述中，来介绍并协调这些不同定义，讨论全球贫困的原因，强调对发展权的侵犯，倡导进行全球治理改革，以支持发展权和摆脱贫困的权利，并要求立即实施全球社会保护基金，以保护最基本的权利：生存权。

关于贫困定义的问题

虽然每个人在看到贫困时都知道它(Ringen, 1988)，并且同意至少必须减少贫困，但对于什么是贫困却没有一直的看法，实际上，在相互竞争的思想流派之间，有时存在激烈的争论。这些争议导致至少四个不同的概念被纳入可持续发展目标的范畴，其中只有一个是有定义的。目前尚不清楚，这种对贫困概念(其多重含义)的过度认同，是由于达成一致意见所需的建设性模糊性，还是由于疏忽或缺乏理解。不管是什么原因，其结果是，可持续发展目标具有普遍性，适用于所有国家，无论其发展水平如何，这一愿望仍然没有实现。

在于第一个可持续发展目标相关的前两个具体目标中，明显存在两种不同的贫困概念：

1.1 到2030年，消除世界各地所有人的极端贫困，目前的衡量标准是每天生活费低于1.25美元[现在是每人每天2.15美元]的人。

1.2 到2030年，根据国家定义，将所有年龄段生活在各种贫困中的男性、女性和儿童的比例至少减少一半。

极端贫困(目标1.1)的定义是维持生存所需的人均收入。以这种方式界定而不考虑国家生活水平的贫困通常被称为绝对贫困，在低收入和中低收入国家最为普遍。

目标1.2提到了多维贫困，指的是政府可以自由选择定义、衡量方式和贫困线的多维贫困。此外，相对而言，很少有国家将多维贫困的本土衡量标准作为其国内政策议程的一部分。大多数高收入国家使用第三种贫困概念：相对贫困，反映国家生活水平和社会参与的可能性；通常，贫困线是按家庭可支配收入中位数的比例设定的。生活在收入中位数50%以下的人口比例，是一种相对贫困的衡量标准，它被纳入可持续发展目标，作为实目标10.2的一项指标：“到2030年，增强和促进所有人的社会、经济和政治包容”。然而，政府没有义务减少这样定义的相对贫困。

可持续发展目标中关于贫困的第四个概念是，贫困是对人权的侵犯。因此，贫困不仅仅是物质匮乏的问题，而且被认为是不平等的社会和权力关系的表现，这种关系包含了对待贫困人口的方式。因此，这创造了一个基于尊严和尊重的肯定性议程(Lister 2020)。然而，尽管许多人认为这一观点是整个联合国2030年议程的基础，但人权贫困并未明确包括在可持续发展目标中(Crabtree和Gasper, 2020)。

无论是否有必要纳入不同的贫困概念，以达成关于可持续发展目标的协议，正如已经证明的那样，其结果是分裂的。同样，它也会造成混乱和模棱两可，使政府无法承担责任，从而增加了错过实现可持续发展目标1的机会，从而直接侵犯人权。

这四种理解贫困方法的倡导者因学科、文化和意识形态而存在分歧，多年来一直难以达成一致。从广义上讲，人权观点起源于全球南方，而其他衡量标准长期以来一直在北方使用：经济学家经常提倡绝对收入贫困；社会学家倡导相对贫困；以及心理学家、某些经济学家以及最近许多非政府组织提出多维贫困问题。

撇开它们对立的历史，这四种关于贫困的观点应该被看作是综合体。如果早一点这样做，可持续发展目标1.1和1.2的歧视性本来是可以避免的。

由于贫困被定义为金钱和类似金钱的资源不足及其直接后果，基于金钱和收入的衡量标准显然是对贫困线的部分衡量。收入的衡量标准能在多大程度上预测直接后果的性质，也就是贫困的其他方面，这是一个经验性的问题。 

据说MPI反映了诺贝尔奖获得者Amartya Sen有影响力的思想。 他专注于 “能力”，即人们由于有 "真正的或实质性的机会 "来实现（或成为）他们所希望的东西而享有的 "自由"（Robeyns和Fibieger Byskov，2021）。 Sen一再拒绝提供一个明确的能力清单，但确实写到了 "基本能力"，其中包括 "做一些被认为是生存所需的基本事情的自由，以及避免或摆脱贫困或其他严重剥夺的自由"。 因此，贫困被定义为 "基本能力未能达到某些最低可接受的水平"（Sen，1992，p. 45和p. 109）。

人权事务高级专员办事处（OHCHR，2004年，第7页）认为，"一旦贫困被视为一系列基本能力的失败，它就立即成为一个多维的概念"，因此Sen的能力方法提供了 "关于贫困和人权的讨论之间的概念桥梁"（OHCHR，2004）。 能力理论通过前者对自由和尊严的剥夺，将贫困和人权联系起来，因为 "对人类尊严的关注也是人权方法的动机，它假定人们对这些自由有不可剥夺的权利"（OHCHR, 2004, p.9）。

鉴于贫困只是剥夺人权的一个原因，必须与其他原因区分开来，人权高专办规定：

在导致人权无法实现的因果链中，对经济资源的控制不足一定起着作用。(OHCHR, 2004, p. 10)。

因此，由于收入被广泛地定义为经济资源，这一规定将解决贫困的人权和能力方法与收入赤字模型联系起来。此外，人权方法能够而且应该通过逐步实现权利的概念，概括绝对和相对贫困定义的统一性。因此，贫困线，即获得衡量基本自由的指标，应随着经济和社会发展而提高，并反映出社会期望和经济和政治上可实现的相关变化。因此，2012年通过的人权高专办《关于人权与极端贫困的指导原则》应予以扩展，以涵盖所有类型和水平的贫困。

《指导原则》(联合国，2012年，p.10)确认了以下需要：“确保生活贫困的人积极、自由、知情和有意义地参与设计、实施、 监测和评价影响他们的决定和政策”。在四大洲处于不同发展阶段的六个国家进行的审议参与表明，贫困在任何地方都可能从九个方面限制基本自由,现在有了根据相同的九个指标，来评估和回应世界上任何人的贫困状况的前景，尽管地理位置和环境、时间、身份和文化有细微差别(Yang et al.， 2021)。2019年，经合组织秘书长承诺，该组织将“努力制定更多的措施来反应”新的维度(Gurria, 2019)。

关于贫困的原因

贫困，无论是被定义为绝对的、相对的、多维的还是对人权的侵犯，都是由于资源初次和二次分配不公平的结果。初级分配由市场驱动。它发生在国家内部和国家之间，通过在国内或/和国外生产和销售商品，以工资和资产和投资回报的形式产生收入。

二次分配是由政府通过税收和转移支付的方式，确定民众可以获得和使用的资源。在大多数情况下，二次分配目前发生在民族国家内部，但也发生在民族国家之间，如：海外发展援助(ODA)、国际货币基金组织(IMF)和世界银行(World Bank)提供的贴现贷款，以及非政府组织提供的慈善援助。

今天的贫困和不平等模式有其深刻的历史根源。举例来说，1870年，即在与殖民化相关的第一波全球化浪潮之前，各国人均GDP的差异解释了最近到2008年国民收入差异的50% (Michalopoulos和Papaioannou, 2017)。同样值得注意的是，在20世纪及之后，不平等程度进一步扩大。1870年，西欧的人均收入大约是非洲的四倍；到2008年，这种收入差距扩大了两倍。

然而，由于市场力量和政府未能充分改变收入的基本分配，不平等和贫困每天都在重现。可持续发展目标承认了这一点，因为签署可持续发展目标的国家接受“对(本国)经济和社会发展承担主要责任”。

如果没有富裕国家的积极支持，经济最不发达国家将无法实现可持续发展目标1和消除极端贫困，而一些中低收入国家将难以以每天3.20美元的贫困线的贫困减半(图2)。

对这一国际伙伴关系的名义承诺在可持续发展目标实施具体目标中显而易见，如关于资源的调动的指标1.a。然而，旨在“加强实施手段和重振全球可持续发展伙伴关系”为目标的可持续发展目标17定义了伙伴关系的形式，并建立了问责制的基础。

可持续发展目标17有19项具体目标，比其他任何目标都多。这些目标涉及资金、技术、能力建设和贸易，可以说是为实现可持续发展目标奠定了基础和基础设施。此外，它们还涉及诸如政策和机构一致性、多利益攸关方伙伴关系、监测和问责制等系统性问题。鉴于SDG17的重要性，可以理解的是，制定相关具体目标方面花费的时间比任何其他目标都多。然而，现实情况是，许多讨论时间被富裕国家所消耗，他们抵制了77国集团和中国的发展中国家谈判集团的要求，而他们在很大程度上成功地做到了这一点(Kamau等人，2018)。 

多哈谈判的失败和可持续发展目标17缺乏具体内容，似乎先验地侵犯了1986年通过的发展权，因为它们剥夺了千百万人和许多国家人民，特别是全球南方国家人民平等享受经济发展和随之而来的社会、文化和政治自由的能力。民族国家必须在一个全球市场中规划自己的发展，而这个市场的规则具有歧视性。此外，拥有激励和强制经济权力的政府间组织，特别是国际货币基金组织和世界银行，继续将自己的角色解读为执行以市场为导向的改革，而这些改革对主要为它们提供资金和控制的富裕国家格外有利。可持续发展目标的实现，以及一般的国际发展援助，类似于慈善捐赠，基于政府或慈善捐助者的心血来潮。

合作共赢的未来

真正的全球伙伴关系需要用某种形式的深思熟虑的国际治理来取代慈善。无论采用何种方法，重要的是要认识到，这不仅仅是对直接经历贫困的人的投资，增加他们的收入和能力。相反，这是一项投资，以维持各国政府普遍支持的全球化市场经济，它带来了技术进步，使数百万人受益，尽管主要是那些生活在全球北方的人受益。不平等和贫困是市场经济不可避免的副产品，如果没有协调一致的干预措施，是无法避免的。

尽管各方在全球伙伴关系的必要性和实现可持续发展目标所需的改革方面达成了很多共识，但同样，人们也认为这些目标无法在现有的全球治理体系内实现。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在向联合国大会概述其2022年的优先事项时认为:

全球道德体系在道德上已经破产。它偏袒富人，惩罚穷人。

对于启动包容性全球治理、瓦解1945年以来基本上统治世界的政府和商业利益集团的阴谋，人们对所需的结构性改革达成了相当大的共识。权力中心必须回到一个强化的联合国，一个最接近全球议会的机构，最终有一个选举产生的大会，有权为“我联合国人民”而不是“我们人民”的利益进行立法(Lopez- Claros et al.， 2020)。布雷顿森林体系，包括国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织，都需要改革，因为投票权使历史性的权力失衡永久化。

自1945年以来，布雷顿森林体系，以及在较小程度上的联合国，一直为西方，特别是美国的利益服务。事实上，一些学者认为，美国利用这些机构来延续其霸权，只在方便的时候才接受和遵守规则，并支持这些机构(Wade 2020)。其他人则认为，由于，美国在构建这些机构时表现出的克制以及在很大程度上遵守其规则，其影响已被证明更为持久(Ikenberry, 2001)。无论哪种方式，改革都是实现发展权和避免贫困的必要条件。

一个可能使制度变革更可行的全球发展是中国的崛起。西方新现实主义者认为，中国日益增长的影响力提高了冷战或热战的可能性，并提出了一些避免冷战或热战的策略(Rudd, 2022)。然而，从表面上看，中国关于发展和全球治理的声明与到2030年实现可持续发展目标所需的变化非常吻合，这是新现实主义者绝不会做的。习近平主席2021年10月25日在第26届联合国大会上的讲话就很能说明问题（中国日报，2021）：  

在发展问题上，中国和许多国家一样，认为“要破解发展不平衡不充分问题，提高发展的平衡性、协调性、包容性。”。它承认需要“增强人民发展能力”和“创造发展成果更多更公平惠及每一个国家每一个人的发展局面”。

在全球治理方面，中国把“和平发展和全人类福祉”放在首位，把“同各国人民团结合作”放在首位，把“维护国际公平正义”放在首位。它认为，“我们应该大力倡导和平、发展、公平、正义、民主、自由等人类共同价值观，共同为建设一个更美好的世界提供正确的指导理念”。它“坚决反对霸权主义和强权政治”，呼吁“更加包容的全球治理，更有效的多边机制，更积极的区域合作”。它认为，“构建人类命运共同体不是用一种制度或文明取代另一种制度或文明”。相反，“它是指不同社会制度、意识形态、历史、文化和发展水平的国家在全球事务中为了共同利益、共同权利和共同责任走到一起，为建设一个更美好的世界创造最大的协同效应”。

调动全球资源

西方新现实主义在不久的将来几乎没有退路，这意味着产生贫困的主要引擎仍将存在，因此很难找到实现可持续发展目标的可靠手段。

中国于2021年提出的全球发展倡议(GDI)，旨在加快落实联合国2030年议程，这是希望的源泉(UN, 2023)。它植根于联合国结构，优先考虑八个领域，包括扶贫、粮食安全、疫苗接种和以人为本、高质量、绿色和创新驱动的发展(Ha, 2023)。根据资源汇集模式，包括设立全球发展与南南合作基金，增加中国-联合国和平与发展基金的资金。有68个国家加入了全球发展倡议之友小组，这是一个重要的支持者，但从全球角度来看，支持该倡议的资金是有限的。

除了全球发展倡议之外，建立全球社会保障基金的提议也得到了国际工会联合会和全球社会保障联盟的支持。该基金由联合国极端贫困与人权问题特别报告员奥利维尔·德舒特(Olivier De Schutter)提出，将提供国际金融支持，弥合国家资源与实施基本社会保护最低标准成本之间的差距。它还将包括一项保险机制，以防止可能导致案件数量和支出意外增加的国家危机(Schutter, 2021)。

在可持续发展目标的明确框架内，其目的是帮助发展中国家在2030年前同时实现目标1.1(消除极端贫困)、1.3(实施社会保护)和3.8(实现全民健康覆盖)。行政责任将被纳入国际劳工组织关于“为所有人建立社会保护最低标准”的全球旗舰方案，并由一个高层政治联盟提供战略指导，该联盟可能由USP2030(实现可持续发展目标的普遍社会保护全球伙伴关系)发展而来。

该基金的经济原理基本上是凯恩斯主义的：社会保护提供了需求驱动的增长，稳定了经济，对地方经济具有乘数效应，并增加了收入平等，从而减少了贫困。在个人层面，该基金将提高人力资本和储蓄，与宏观经济效益相结合，将提高国家的抵御能力。

全球社会保障基金的吸引力包括关注贫困的实际解决方案，强调国家对将要执行的社会保护政策的所有权。此外，尽管德舒特的职责是解决极端收入贫困问题(目标1.1，而不是目标1.2)，但他可能会鼓励各国政府关注提供社会保护的其他(八个)方面，例如，坚持支持是充分和持续的，受益人被赋予权利、不受虐待，并帮助他们获得有尊严的工作，履行社会责任，享受社会文化权利。

此外，国际劳工组织关于社会保护最低标准的建议第202号第13段预期，各国将“逐步建立和维持全面和充分的社会保障制度”，并“向尽可能多的人提供更高水平的保护”。虽然一般来说，只有低收入国家无法消除极端贫困，但20多个中低收入国家将难以实施将消除贫困的最低保护标准，即3.20美元；它们需要将国内生产总值的6%或更多用于财政转移，其中一些国家需要投入16%以上。

尽管全球社会保护基金既便宜又必要，但它仍然没有资金。无论贫困是以生存、社会参与、自由还是以侵犯人权来表达，都没有什么区别；历史表明，除了夸夸其谈之外，大多数领导人对其国界之外的贫困问题并不关心。

（作者罗伯特·沃克系北京师范大学社会学院教授、牛津大学格林坦普顿学院名誉教授和名誉研究员）